Аналитическая справка по проведенному анализу коррупционных рисков Управления финансов города Алматы

В соответствии с пунктом 8 Типовых правил проведения внутреннего анализа коррупционных рисков, утвержденных приказом Министра по делам государственной службы Республики Казахстан от 29 декабря 2015 года № 18, в Управлении финансов города Алматы проведен внутренний анализ коррупционных рисков по следующим направлениям:

1) выявление коррупционных рисков в нормативных правовых актах и правовых актах, затрагивающих деятельность подразделения;

2) выявление коррупционных рисков в организационно-управленческой деятельности подразделения.


§ 1 Выявление коррупционных рисков в нормативных правовых актах и правовых актах, затрагивающих деятельность структурных подразделений Управления финансов города Алматы.

Отдел по организации и проведению единых государственных закупок

В соответствии с пп.2) п.5 ст.7 Закона Республики Казахстан «О государственных закупках» от 21 июля 2007 года №303, аким области, города республиканского значения и столицы определяет для заказчиков единого организатора государственных закупок.

Организация и проведение государственных закупок товаров, работ, услуг выполняются единым организатором государственных закупок по бюджетным программам и (или) товарам, работам, услугам, определяемым акимом соответствующей области, города республиканского значения и столицы.

Распоряжением акима города Алматы от 9 февраля 2015 года №5Ө «О некоторых вопросах организации и проведения государственных закупок» (далее - распоряжение) Управление финансов города Алматы (далее - Управление) определено единым организатором государственных закупок.

В этой связи, в Управлении создан отдел по организации и проведению единых государственных закупок.

Вышеуказанным распоряжением определен перечень товаров, работ, услуг, по которым организация и проведение государственных закупок осуществляется единым организатором.

В мае 2015 года Управлением в рамках данного перечня проведены следующие государственные закупки:

1) строительство пристройки к зданию поликлиники №11, расположенной в микрорайоне Айнабулак Жетысуского района города Алматы на сумму 472 034 224 тенге;

2) строительство пристройки (спортивного зала и мастерской) к средней школе №85, расположенной по улице Урицкого, 2 в Турксибском районе города Алматы на сумму 233 624 830 тенге.

По итогам конкурсов заключены договоры с подрядными организациями и осуществляются работы по строительству данных объектов.

На 2016 год перечень товаров, работ, услуг, по которым организация и проведение государственных закупок осуществляется единым организатором, не утвержден.

Помимо государственных закупок товаров, работ, услуг, определяемых акимом, названный отдел проводит внутренние государственные закупки для обеспечения деятельности Управления.

Организация и проведение государственных закупок осуществляется в соответствии с Законом Республики Казахстан от 4 декабря 2015 года «О государственных закупках» (далее – Закон) и Правилами осуществления государственных закупок, утвержденными приказом Министра финансов Республики Казахстан от 11 декабря 2015 года № 648 (далее – Правила), которые введены в действие с 1 января 2016 года.

Внутренним анализом, проведенным на предмет наличия в Законе и Правилах дискреционных полномочий и норм, установлено следующее:

1. В соответствии с Законом и Правилами введена в эксплуатацию новая платформа веб-портала государственных закупок Республики Казахстан (адрес: www.goszakup.gov.kz).

Исключительно электронный формат заключения договоров позволил формировать на веб-портале полную и достоверную информацию по закупаемым товарам, работам, услугам и определять их средние закупочные цены. В случае заключения договора по ценам, превышающим установленный диапазон, автоматически срабатывает система управлениями рисками, что является основанием для проведения проверки.

2. Для своевременного проведения государственных закупок внедрен институт предварительного годового плана государственных закупок. Заказчикам предоставлена возможность проводить государственные закупки до утверждения бюджета на основании положительного заключения соответствующей бюджетной комиссии.

3. Для исключения возможности подгонять техническую спецификацию под конкретного поставщика, введен институт предварительного обсуждения, который позволяет потенциальным поставщикам заранее ознакомиться с технической спецификацией и в случае необходимости, оспорить "невыполнимые" условия конкурсной документации. Процедура данного обсуждения проводится открыто посредством веб-портала в течение 10-ти дней.

4. В целях недопущения необоснованного отклонения заявок, Закон содержит следующие нормы: первое, участникам закупок предоставляется возможность взаимного просмотра документов после вскрытия заявок, что позволяет им оценивать обоснованность решений, принятых заказчиками, второе, Законом устанавливается обязанность заказчиков подробно и конкретно описывать причины отклонения заявок, с указанием подтверждающих документов, третье, сокращено количество оснований закупок из одного источника с 68 до 54 (к примеру наиболее часто государственные закупки способом из одного источника путем прямого заключения договора Управлением финансов осуществляются в случаях: 1) приобретения услуг, относящихся к сферам естественных монополий, а также услуг энергоснабжения или купли-продажи электрической энергии с гарантирующим поставщиком электрической энергии; 2) приобретения товаров, работ, услуг по ценам, тарифам, установленным законодательством Республики Казахстан; 3) приобретения товаров, услуг, являющихся объектами интеллектуальной собственности, у лица, обладающего исключительными правами в отношении приобретаемых товаров, услуг; 4) приобретения однородных товаров, работ, услуг, если годовой объем таких однородных товаров, работ, услуг в стоимостном выражении не превышает стократного размера месячного расчетного показателя, установленного на соответствующий финансовый год законом о республиканском бюджете).

5. Ужесточены требования к закупкам из одного источника. Заказчики должны обосновать необходимость осуществления закупки из одного источника. По итогам таких закупок они обязаны подготовить отчет с обоснованием выбора поставщика и цены заключенного договора, который должен быть размещен на веб-портале.

6. В рамках обеспечения прозрачности процедур, Законом 100% государственных закупок перевелись на электронный формат.

7. При поступлении постановлений правоохранительных органов, при обращении потенциального поставщика, участника конкурса, поставщика с жалобой на действия (бездействие), решения заказчика, организатора государственных закупок, единого организатора государственных закупок либо конкурсной комиссии уполномоченный орган проводит контрольные мероприятия, в том числе камеральный контроль.

Вывод: таким образом, внедрение Модуля цен, электронных договоров и ряда других норм, направленных на упрощение и прозрачность государственных закупок, позволило минимизировать коррупционные риски.

Вместе с тем, право заказчика провести государственные закупки способом из одного источника путем прямого заключения договора содержит в себе коррупционный риск в части заведомо завышенной заказчиком цены по предварительному сговору с поставщиком.

Отдел имущественного найма нежилых помещений

Передача коммунального имущества в имущественный наем осуществляется в соответствии с Правилами передачи государственного имущества в имущественный наем (аренду), утвержденными приказом Министра национальной экономики Республики Казахстан от 17 марта 2015 года № 212 (далее – Правила).

Внутренним анализом, проведенным на предмет наличия в Правилах дискреционных полномочий и норм, установлено следующее:

1. Внедрен электронный формат передачи имущества в аренду с использованием веб-портала реестра.

Веб-портал реестра – интернет-ресурс, размещенный в сети Интернет, предоставляющий единую точку доступа к электронной базе данных по договорам имущественного найма (аренды) государственного имущества.

2. В целях обеспечения открытости процесса, наймодатель обеспечивает размещение извещения о проведении тендера, которое включает следующие сведения: наименование наймодателя; условия проведения тендера; краткую характеристику объекта тендера; дату, время проведения тендера; сроки принятия заявки на участие в тендере; срок имущественного найма (аренды) и размер стартовой ставки арендной платы; размер гарантийного взноса, сроки и банковские реквизиты для его внесения; перечень документов, необходимых для участия в тендере; срок заключения договора; адрес, сроки и условия ознакомления с объектом тендера.

3. Размещение сведений об объектах, регистрация участников, прием гарантийных взносов, вскрытие заявок на участие в тендере, определение победителя тендера производится посредством веб-портала реестра, что полностью исключает взаимодействие между сотрудниками государственного органа и участниками, и, следовательно, способствует минимизации коррупции.

4. Согласно Правилам, в состав тендерной комиссии включаются представители наймодателя, балансодержателя, Национальной палаты предпринимателей Республики Казахстан и иных организаций.

Вывод: внедрение электронного формата и отсутствие прямого «контакта» с физическими и юридическими лицами исключает риск совершения коррупционных правонарушений со стороны сотрудников государственного органа. Однако Правила содержат дискреционные нормы в части наделения балансодержателей (государственные юридические лица, за которыми объект закреплен на праве оперативного управления или хозяйственного ведения) правом определять целевое использование объекта при передаче в аренду излишних и неиспользуемых объектов (пункт 4 Правил).

Отдел приватизации коммунальной собственности

Порядок продажи объектов приватизации на торгах в формах аукциона, тендера, закрытого тендера и конкурса путем двухэтапных процедур, а также ценных бумаг, принадлежащих государству, на фондовых биржах, функционирующих на территории Республики Казахстан или иностранных государств, и продажи производных ценных бумаг, удостоверяющих права на акции акционерных обществ, принадлежащие государству определен Правилами продажи объектов приватизации, утвержденными постановлением Правительства Республики Казахстан от 9 августа 2011 года № 920 (далее – Правила). Данные Правила разработаны в соответствии с пунктом 2 статьи 100 Закона Республики Казахстан от 1 марта 2011 года «О государственном имуществе».

Местный исполнительный орган осуществляет приватизацию коммунального имущества, в том числе принимает решение о приватизации коммунального имущества, а также предприятий как имущественного комплекса, привлекает посредника для организации процесса приватизации, обеспечивает оценку объекта приватизации, осуществляет подготовку и заключение договоров купли-продажи объекта приватизации и контроль за соблюдением условий договоров купли-продажи.

Внутренним анализом, проведенным на предмет наличия в Правилах дискреционных полномочий и норм, установлено следующее:

1. Извещение о торгах публикуется в периодических печатных изданиях, определенных путем проведения продавцом конкурса в соответствии с Законом Республики Казахстан «О государственных закупках», и на веб-портале реестра на казахском и русском языках.

2. После публикации извещения о продаже объекта приватизации продавец обеспечивает свободный доступ всем желающим к информации об объекте приватизации посредством веб-портала реестра.

3. Весь процесс приватизации, начиная с публикации извещения о продаже и заканчивая определением победителя, осуществляется в электронном формате посредством веб-портала реестра.

Таким образом, обеспечивается абсолютная прозрачность и открытость процесса приватизации объектов коммунальной собственности.

4. Кроме того, в целях объективного подхода к организации и проведению торгов, продавцом, согласно правилам, в обязательном порядке формируется комиссия, в состав которой включаются представители продавца и других государственных органов или их территориальных подразделений, палаты предпринимателей.

Вывод: по результатам внутреннего анализа дискреционные полномочия и нормы, способствующие совершению коррупционных правонарушений, в Правилах продажи объектов приватизации не выявлены.

Отделы по учету и управлению движимого и недвижимого имущества, по учету и управлению инженерными сетями, по работе с коммунальными юридическими лицами и государственными пакетами акций (долями участия в уставном капитале)

В своей работе названные отделы руководствуются следующими нормативными правовыми актами: Законом Республики Казахстан «О государственном имуществе», постановлением Правительства Республики Казахстан от 26 июля 2002 года № 833 «Некоторые вопросы учета, хранения, оценки и дальнейшего использования имущества, обращенного (поступившего) в собственность государства по отдельным основаниям», постановлением Правительства Республики Казахстан от 6 августа 2007 года № 660 «Отдельные вопросы энергоснабжения города Алматы и Алматинской области», постановлением Правительства Республики Казахстан от 28 сентября 2011 года №1103 «Об утверждении Правил приобретения государством прав на имущество по договору дарения», постановлением Правительства Республики Казахстан от 1 июня 2011 года № 615 «Об утверждении Правил оформления гибели и уничтожения отдельных видов государственного имущества, пришедшего в негодность вследствие физического и морального износа, в результате стихийных бедствий и аварий», постановлением Правительства Республики Казахстан от 1 июня 2011 года № 616 «Об утверждении Правил передачи государственного имущества, закрепленного за государственными юридическими лицами, из одного вида государственной собственности в другой», постановлением Правительства Республики Казахстан от 4 декабря 2012 года № 1546 «Об утверждении Правил осуществления мониторинга эффективности управления государственным имуществом, в том числе государственными предприятиями и юридическими лицами с участием государства».

Внутренним анализом установлено следующее:

Указанными нормативными правовыми актами четко определен порядок управления коммунальным имуществом, имуществом, поступившим в коммунальную собственность по отдельным основаниям, перешедшим по договору дарения, переданным из республиканской собственности.

Строго определенные поэтапность и последовательность действий, сроки исполнения и методы проведения не позволяют сотрудникам государственного органа принимать каких-либо решений самостоятельно и применять иные способы решения вопросов, кроме как прописанных актами, что исключает риск совершения коррупционных правонарушений.

Для проведения работ по обследованию объектов мониторинга, сбору и анализу информации, выработке рекомендаций областной уполномоченный орган привлекает независимых экспертов, определяемых в соответствии с Законом Республики Казахстан «О государственных закупках».

Права и обязанности независимых экспертов регулируются соответствующим договором о государственных закупках.

По результатам внутреннего анализа дискреционные полномочия и нормы, способствующие совершению коррупционных правонарушений, в вышеперечисленных нормативных правовых актах не выявлены.

Отдел доверительного управления коммунальной собственностью

Порядок передачи государственного имущества в доверительное управление, в том числе проведения тендера, заключения договоров с доверительными управляющими и осуществления контроля за исполнением обязательств по договорам доверительного управления регулируется Правилами передачи государственного имущества в доверительное управление, утвержденными приказом Министра национальной экономики Республики Казахстан от 16 января 2015 года № 17 (далее – Правила).

Внутренним анализом, проведенным на предмет наличия в Правилах дискреционных полномочий и норм, установлено следующее:

В соответствии с указанным нормативным правовым актом, учредитель доверительного управления государственным имуществом в целях учреждения доверительного управления: организует тендер (утверждает состав и регламент работы тендерной комиссии, регистрирует участников тендера, обеспечивает публикацию информационных сообщений); принимает гарантийные взносы; заключает договоры на проведение оценки объекта в соответствии с законодательством Республики Казахстан об оценочной деятельности; осуществляет контроль за ходом проведения тендера; осуществляет расчеты с участниками тендера и оценщиками, связанные с процедурами проведения тендера; заключает договор с доверительным управляющим и другое.

Для организации и проведения тендеров учредителем доверительного управления государственным имуществом образуется постоянная тендерная комиссия. В состав тендерной комиссии включаются представители учредителя доверительного управления государственным имуществом, органа управления или представители их территориальных подразделений (по согласованию), палаты предпринимателей. Тендерная комиссия определяет условия тендера; утверждает размер гарантийного взноса; проводит тендер и объявляет победителя тендера.

Вместе с тем, при принятии решения о победителе тендера или в случае равенства голосов об определении наилучших, по мнению тендерной комиссии, дополнительных предложений, существует риск принятия необъективного решения, в связи с чем Управлением финансов города Алматы было направлено письмо в Министерство национальной экономики Республики Казахстан с предложением внедрения электронного формата передачи в доверительное управление.

Поскольку состав комиссии более чем наполовину сформирован из сотрудников государственного органа, выходом, способным повысить прозрачность принятия решения, может стать включение в состав комиссии представителей общественности.

Другим решением может стать механизм тайного голосования.

Отсутствие электронного формата передачи имущества в доверительное управление с использованием веб-портала реестра может способствовать совершению коррупционных правонарушений.

Отделы анализа исполнения бюджетных программ в сфере образования, культуры, туризма и спорта, анализа исполнения бюджетных программ в сфере здравоохранения, социальных программ, общественного порядка и безопасности, анализа исполнения бюджетных программ отраслей экономики и бюджетных инвестиционных проектов, исполнения доходов, обслуживания долга и кредитования.

При исполнении своих служебных обязанностей, указанные отделы руководствуются следующими нормативными правовыми актами: Бюджетным кодексом Республики Казахстан, приказом Министра финансов Республики Казахстан от 26 января 2009 года № 30 «Об утверждении Правил регистрации, учета и мониторинга бюджетных кредитов», приказом Министра финансов Республики Казахстан от 16 февраля 2009 года № 68 «Об утверждении Инструкции по проведению бюджетного мониторинга», приказом Министра финансов Республики Казахстан от 8 июля 2010 года № 325 «Об утверждении форм и правил составления и представления финансовой отчетности», приказом Министра финансов Республики Казахстан от 30 октября 2013 года № 500 «Об утверждении Правил составления консолидированной финансовой отчетности администраторами бюджетных программ и местными уполномоченными органами по исполнению бюджета», приказом Министра финансов Республики Казахстан от 31 июля 2014 года № 324 «Об утверждении Правил составления и представления бюджетной отчетности государственными учреждениями, администраторами бюджетных программ и уполномоченными органами по исполнению бюджета», приказом Министра финансов Республики Казахстан от 4 декабря 2014 года № 540 «Об утверждении Правил исполнения бюджета и его кассового обслуживания».

Данными нормативными правовыми актами регулируются: порядок регистрации, учета бюджетных кредитов, сбора, обработки и анализа информации о ходе использования, погашения и обслуживания бюджетных кредитов, осуществления оценки эффективности использования бюджетных кредитов; сбор, отслеживание и анализ показателей исполнения бюджета; формы, периодичность, сроки и порядок составления и представления консолидированной финансовой отчетности по исполнению бюджета; объем, формы, периодичность, сроки, порядок составления и представления бюджетной отчетности; порядок исполнения республиканского и местных бюджетов, их кассового обслуживания, порядок действий государственных учреждений и уполномоченных государственных органов по выполнению комплекса мероприятий по обеспечению поступлений в бюджет, реализации бюджетных программ, а также финансированию дефицита (использованию профицита) бюджета.

Нормативными правовыми актами строго определены функции государственных органов, сроки исполнения, методы проведения операций и ограничения действий, что не позволяет применение иных способов решения вопросов, кроме как прописанных актами, а следовательно исключает риск совершения коррупционных правонарушений.

§ 2 Выявление коррупционных рисков в организационно-управленческой деятельности Управления финансов города Алматы

Коррупционные риски в организационно-управленческой деятельности проводились по следующим вопросам:

1) управление персоналом, в том числе сменяемость кадров;
2) урегулирование конфликта интересов;
3) оказание государственных услуг;
4) реализация разрешительных функций;
5) реализация контрольных функций;

6) иные вопросы, вытекающие организационно-управленческой деятельности подразделения.

п/п

Зоны повышенного коррупционного риска

Описание зоны повышенного коррупционного риска

Рекомендации по устранению зоны коррупционного риска

1. Управление персоналом, в том числе сменяемость кадров

1.1.

В Законе Республики Казахстан от 23 ноября 2015 года «О государственной службе Республики Казахстан» не предусмотрен порядок перевода сотрудников, занимавших временно вакантные должности.

На практике имеют место случаи, когда государственный служащий занимает должность временно, на период отпуска по уходу за ребенком основного сотрудника или на период долгосрочной учебы. При выходе основного сотрудника, государственный служащий, даже при наличии вакантных должностей и при условии соответствия квалификационным требованиям, вынужден проходить конкурсный отбор (поскольку на низовую должность внутренний конкурс не проводится), в котором, при прочих равных условиях, он будет иметь явное преимущество и неизбежно ему будет оказано предпочтение.

Необходимо внести предложения по урегулированию данного вопроса в действующем законодательстве, и предусмотреть порядок перевода сотрудников, занимавших временно вакантные должности, по согласованию сторон, в случаях соответствия квалификационным требованиям, во избежание оказания предпочтения при конкурсном отборе, а также предусмотреть порядок перевода внутри госоргана на равнозначные должности.

1.2.

Пунктом 3 статьи 56 Закона Республики Казахстан от 23 ноября 2015 года «О государственной службе Республики Казахстан» одной из мер социальной защиты предусмотрено, что государственные служащие и члены их семей, проживающие совместно с ними, пользуются в установленном порядке медицинским обслуживанием в соответствующих государственных учреждениях здравоохранения.

На практике, в частности в городе Алматы, не предусмотрено учреждение здравоохранения для государственных служащих, вследствие чего для получения медицинских услуг государственные служащие вынуждены обращаться в различные учреждения здравоохранения, что побуждает их злоупотреблять служебным положением.

Этот фактор также влияет и на сменяемость, так как организации негосударственного сектора, предлагают своим сотрудникам определенный гарантированный пакет медицинских услуг.

Необходимо рассмотреть вопрос о медицинском обслуживании государственных служащих и членов их семей в определенном учреждении здравоохранения.

2. Урегулирование конфликта интересов

2.1.

Статья 51 Закона Республики Казахстан от 23 ноября 2015 года «О государственной службе Республики Казахстан» предусматривает урегулирование конфликта интересов

Меры по урегулированию конфликта интересов государственный служащий принимает самостоятельно, что позволяет государственному служащему «умалчивать» о возникшей ситуации.

Необходимо предусмотреть в Законе специальную комиссию, основной функцией которой будет отслеживание возникновения конфликта интересов.

3. Оказание государственных услуг

Управлением финансов города Алматы осуществляется государственная услуга «Принятие Республикой Казахстан прав на имущество негосударственных юридических лиц и физических лиц по договору дарения в порядке, определяемом Правительством Республики Казахстан».

Коррупционных рисков нет – услуга оказывается безвозмездно, регламент государственной услуги размещен на официальном сайте, предоставление государственной услуги осуществляется строго в соответсвии с действующим законодательством.

4. Реализация разрешительных функций
5
. Реализация контрольных функций

Положением о коммунальном государственном учреждении «Управление финансов города Алматы», утвержденным постановлением акимата города Алматы от «17» февраля 2015 года № 1/98, не предусмотрена реализация разрешительных и контрольных функций.

6. Иные вопросы, вытекающие из организационно-управленческой деятельности

6.1.

Несвоевременная подача иска в суд.

На практике могут иметь место случаи, когда сотрудник профильного отдела не реагирует (реагирует несвоевременно) на неисполнение обязательств организациями, использующими коммунальную собственность по договорам (имущественного найма, доверительного управления и т.п.), вследствие чего в юридической службе отсутствует информация о необходимости подачи иска в суд.

Например: при мониторинге арендуемых помещений могут иметь место факты нецелевого использования помещений коммунальной собственности, либо сдача арендуемых площадей в субаренду; неисполнение договоров доверительными управляющими.

Необходимо урегулировать вопрос своевременного реагирования по результатам мониторинга путем возложения обязанностей по контролю на сотрудника внутри отдела, либо предусмотреть меры контроля за своевременностью предоставления информации независимыми сотрудниками для обеспечения своевременной подачи иска в суд.